בצל כאוס קרקעות הכנסייה בירושלים: מתי ואיך מסתיימות חכירות ארוכות?

חכירה היא השכרה של מקרקעין – חלק מקרקע או דירה – שלא לצמיתות. חכירות ארוכות, המכונות גם "חכירות לדורות" מוכרות הן במקרקעין בניהול ממשלתי (המכונים "מקרקעי ישראל") והן במקרקעין בבעלות פרטית. תקופת החכירה במקרקעי ישראל היא בדרך כלל 49 שנה או 98 שנה, כמחווה היסטורית לדיני היובל המקראיים שקבעו כי לאחר שבע שנות שמיטה, קרי בשנת ה-50 היא שנת היובל, "תָּשֻׁ֕בוּ אִ֖ישׁ אֶל־אֲחֻזָּתֽוֹ… וְהָאָ֗רֶץ לֹ֤א תִמָּכֵר֙ לִצְמִתֻ֔ת כִּי־לִ֖י הָאָ֑רֶץ" (ויקרא כה, יא, יב). תקופות החכירה במקרקעין פרטיים הן מגוונות אך ניתן למצוא בעיקר חכירות משני סוגים שמספרם נובע מהמורשת הפיאודלית של המשפט האנגלי. במקרקעי הכנסיות ברחביה ובטלביה כמו גם במקרקעין של עיריית תל אביב – מוכרות חכירות ל-99 שנים. המספר 99 שנים משקף את מה שנקרא במשפט האנגלי "חכירות לחיים" (lease for life) שהן למעשה חכירות לתקופת חיי אדם (כשלושה דורות). סוג אחר של חכירות הוא לתקופות של מאות שנים, בדרך כלל חכירה ל – 999 שנה או לפרקי זמן אחרים של מאות שנה.

מדוע בעלים של קרקע או דירה בוחר להחכיר אותה לתקופה ארוכה? התשובה הנפוצה היא שהבעלים רוצה לשמור לעצמו את הבעלות בנכס אף כי אינו רוצה או יכול להשתמש בו או בחלקו במהלך תקופת החכירה. אם נמשיל את זכותו של הבעלים, המחכיר, לקופסה שיש בה כל טוב, הרי המחכיר מוציא מן הקופסה נתחים עסיסיים בדמות הזכות להשתמש ולהחזיק בנכס ומעביר אותם לחכור אך בה במידה אינו מרוקן לגמרי את הקופסה ומותיר בידיו, בהתאם למוסכם עם החוכר, זכויות משני סוגים. הסוג האחד כולל תכנים של הבעלות שהמחכיר ביקש לשמר לעצמו בקופסה במהלך תקופת השכירות כגון הזכות לפקח על השימוש שעושה החוכר (למשל להקפיד על צביונו הדתי או המסחרי של נכס), הזכות לפקח על זהות מי שירכשו מהחוכר את החכירה או הזכות לגבות תשלומים שונים בגין עליית ערך הנכס או שינויים בו (כמו למשל עדכון דמי חכירה או גביית תשלומים עבור בניה נוספת). המחכיר יכול גם לשמור לעצמו את הזכות להשתמש בחלקים מהנכס שלא הוחכרו או את הזכות לבנות ולפתח זכויות בנייה בנכס. הסוג השני של זכויות ששמורות למחכיר מתייחס למה שיקרה עם סיום תקופת החכירה. בדרך כלל שמורה למחכיר זכות החיזור (Reversion), קרי האפשרות לקבל בחזרה את החזקה והשימוש בנכס המוחכר בתום תקופת החכירה או לקבוע באופן בלעדי או חלקי את התנאים להארכת תקופת החכירה.

הפגנה שקיימו תושבי רחביה-טלביה-ניות במאי 2023

לתקופת החכירה יש השפעה על היקף הזכויות שמותיר לעצמו המחכיר. ככל שהיא ארוכה יותר כך, בדרך כלל, יותיר המחכיר בידו חלק מצומצם יותר מנתחי הבעלות. גם ערכה של זכותו לקבל בחזרה את הנכס פוחת ככל שמימושה צפוי במועד רחוק יותר בעתיד. העניין של המחכיר בפיקוח על הנכס כמו גם תקוותו לקבלו בחזרה מצטמצמים ככל שתקופת החכירה ארוכה יותר. דבר זה גם משתקף בדרך כלל במגמות בשווין היחסי של חכירות – ככל שהתקופה מתארכת עולה שוויה של החכירה ומתמעט שוויה של זכות הבעלים. בדומה, ככל שהחכירה מתקדמת לעבר סיומה וקרב מועד מימוש זכות החיזור של הבעלים – שוויה של החכירה יורד בעוד ערך הבעלות – עולה. דוגמא מובהקת לכך היא ירידת ערכן של חכירות ארוכות במקרקעי הכנסיות ברחביה ככל שקרב מועד סיומן. חכירות שתקופתן היא מאות שנים, כמו חכירות מקובלות לתקופה של 999 שנים, משקפות בדרך כלל כוונה של המחכיר והחוכר להעביר את הבעלות לחוכר על אף מגבלה חוקית מסוימת. כך אנו מוצאים מקרים שבהם אדם מחכיר חלק ממקרקעיו למשך מאות שנים משום שעל פי החוק הישראלי אינו יכול להעביר את הבעלות בחלק של המקרקעין אלא רק במקרקעין בשלמותם (ס' 13 לחוק המקרקעין). בדומה אנו מוצאים שאדם מחכיר הצמדה שהוצמדה לדירתו (כגון חניה) כי אינו יכול למכור אותה בנפרד מהדירה או שמחכיר את תת הקרקע כי אינו יכול למכור את הבעלות בה בנפרד מהשכבות שמעל הקרקע. בחכירות של מאות שנים החכירה היא למעשה כסות להעברת בעלות.

מה קורה בתום תקופת החכירה? שאלה זו יכולה להתעורר הן בחכירות קצרות, שתקופתן מגיעה לידי סיום במהלך חיי אדם או יורשיו – אך היא יכולה להתעורר לעתים גם כאשר חכירות מאוד ארוכות מסתיימות במועד מוקדם יותר, בשל אירוע שנקבע בחכירה (למשל הפרה של החוזה עקב אי תשלום דמי חכירה) או עקב הריסת הנכס (למשל דירה שהוחכרה למשך 999 שנה אך הבניין מיועד להריסה ולבינוי מחודש). התשובה בכל המקרים האלה היא שמה שיקרה במקרה זה הוא מה שהוסכם בין הצדדים בחוזה החכירה. ברירת המחדל שקבועה בחוק השכירות השאילה הישראלי וכן ברבים מחוזי החכירה היא שהנכס ישוב למחכיר, אך בתי המשפט בישראל דנו לא אחת בחוזים שעוררו ספקות לגבי זכותו של החוכר לחדש את החכירה.

חכירות ארוכות מעוררות לעתים קרובות קושי אצל חוכרים להיפרד מן הנכס הן בשל התקשרותם הרגשית אליו הן בשל השקעותיהם בו. קושי זה מתגבר ככל שתקופת החכירה ארוכה יותר. מנהל מקרקעי ישראל נדרש לראשונה להתמודד עם קושי זה כאשר עיצב לפני כחמישים שנה את מדיניות חידוש החכירות העירוניות ביובל החכירה, קרי עם סיום 49 השנים הראשונות. הוחלט לחדש את כל החכירות לתקופה של 49 שנים נוספות תמורת תשלום של דמי חכירה בשיעור מוקטן של 20 אחוז בלבד משווי הקרקע. בהחלטה זו היה משום ויתור על הכנסות משמעותיות שהמדינה יכלה להפיק מגביית דמי חכירה מלאים עבור התקופה הנוספת. היא למעשה חתרה תחת ההיגיון הכלכלי של שיטת החכירה שאותו הסביר חוזה המדינה, בנימין זאב הרצל, ברומן האוטופי שלו "אלטנוילנד": "בעלות מחיר הקרקעות לא ילך השכר לכיס היחידים, כי אם לכיס הצבור". ההטבות המופלגות לחוכרים של מקרקעי ישראל הלכו אם כך לכיס החוכרים ולא לכיס המדינה. המדינה ופרנסיה לא אזרו עוז לגבות ממאות אלפי חוכרים של קרקע עירונית את דמי החכירה הריאליים עבור הנכסים. החל מסוף שנות התשעים ויתרה המדינה לגמרי על האוצר שבידה והעבירה את הבעלות לחוכרים של דירות בקרקע עירונית – בחינם. המדינה היא מחכיר רגיש מאוד לדעת הקהל וייתכן גם שבמדינה עם כלכלה חופשית וביקוש אדיר למקרקעין אין זה נכון או יעיל שהיא תחזיק כל כך הרבה מקרקעין בבעלותה. מנגד אפשר לבקר את הוויתור הקל כל כך על הכנסות עצומות שיכלו לזרום לאוצר המדינה ולשרת כך לא רק את מאות אלפי החוכרים שזכו בבעלות בחינם אלא גם את מי שאינם חוכרים או בעלי קרקע פרטית ואין להם כלל מקרקעין או דירה משלהם.

פרופ' חיים זנדברג (צילום: אלבום פרטי)

רוצים להישאר מעודכנים?

הורידו את האפליקציה באנדרוייד

הורידו את האפליקציה באייפון

 "כל העיר" ירושלים בפייסבוק 

 הצטרפו לקבוצת הוואטסאפ – "כל העיר עדכונים בזמן אמת"

בעוד שהמדינה ויתרה על זכויותיה כמחכירה להחזרת מקרקעין עירוניים בתום 98 שנה, מחכירים פרטיים עומדים על השבת (או מכירת) מלוא זכויותיהם הכלכליות עם סיום תקופות חכירה ארוכות של 99 שנים. כך, כנסיות, בעיקר הכנסייה היוונית אורתודוכסית, שהחכירו מקרקעין בבעלותן למשך 99 שנים לקבלנים או לקק"ל, ואלה החכירו דירות שנבנו על המקרקעין בחכירות משנה לרוכשי דירות – מצפות לפי חוזי החכירה לקבל את המקרקעין בתום התקופה. בהתאם שווי החכירה יורד ככל שקיצה קרב בעוד ששווי זכות החיזור של הבעלים – עולה. בשנים האחרונות מימשו חלק מהכנסיות את עליית הערך של מקרקעיהן על ידי כך שמכרו את זכות החיזור ההולכת ותופחת שלהם – ליזמים פרטיים. יזמים אלה נכנסו לנעליהן ומבקשים לקבל את מלוא הזכויות בתום התקופה כדי לממש את השקעתם באמצעות בנייה מחודשת או למצער לחדש את החכירות במחיר ריאלי.

בדומה, גם עיריית תל אביב, שהיא בעלים של מקרקעין רבים שהועברו לה מנכסי הטמפלרים הגרמנים וכן של נכסי נפקדים, נוהגת להחכיר את מקרקעיה לתקופות מוגבלות ועומדת על השבתם בתום התקופה או על הארכת החכירות במחיר ריאלי. חוכרי המשנה של דירות בכל המקומות האלה מייחלים לכך שהבעלים הפרטיים של המקרקעין יסכימו לוותר על הערך הכלכלי של המקרקעין שבבעלותם בדיוק כפי שהמדינה ויתרה על גביית רוב דמי החכירה ביובל החכירה של דירות שנבנו על מקרקעיה. הם זוקפים לזכותם את השנים הרבות ששהו בנכס או את השקעתם בו אף כי היזמים אינם חפצים בדרך כלל במבנים הקיימים וכוונתם להורסם לשם בנייה מחודשת. חוכרי המשנה של הקק"ל (ולא כולם כאלה) רותמים לזכותם גם את מדיניות ההפרטה הכללית במקרקעי ישראל ודורשים החלה שוויונית שלה גם עליהם.

אם חוזי החכירה הראשיים אינם מקנים לחוכרים זכויות משופרות להארכת החכירות נותרו בידם שני קלפי מיקוח. האחד, ההולך ונחלש ככל שעובר הזמן, הוא לגבות פרמיה עבור רצונם של הבעלים, ככל שזה קיים, להקדים את מועד מימוש השקעתם למועד קרוב ולא להמתין עוד עשרות שנים עד לסיום החכירות והליכי פינוי של החוכרים. השני, הוא לדרוש מן המדינה להפקיע את הנכסים כדי שתוכל להעניק להם את התנאים המופלגים שהעניקה לחוכריה במקרקעי ישראל או לכפות על הבעלים בחקיקה תנאים כאלה. הצעות חוק ברוח זו הונחו שוב ושוב על שולחן הכנסת בשנים האחרונות (2017, 2021 ו-2024) אך הדיון בהם לא התקדם. קושי מרכזי שטמון בהצעות אלה הוא הפגיעה שהן פוגעות בקניינם של הבעלים. לפגיעה זו יש תקדים. חקיקה אנגלית משנת 1967 (Leasehold Reform 1967) הקנתה לחוכרים לטווח ארוך של בתי מגורים זכות מכוח החוק להאריך את החכירה או, לחלופין, לרכוש את הבעלות בנכס החכור תמורת פיצוי הבעלים. זכות החכירה השכיחה שעליה הוחל החוק היא חכירה למשך 99 שנים. זכויות החוכרים לפי החקיקה הנזכרת לעיל נכפו על הבעלים. בית הדין האירופי לזכויות האדם דחה עתירה שהגישו כנגד החוק הבריטי בעלי בתים באזור Belgravia היוקרתי שבמרכז לונדון. הוא סבר כי מתן הטבות לבעלי זכויות חכירה לטווח ארוך, תוך פגיעה בזכויות הבעלים, עשוי להיחשב כמדיניות המקדמת צדק חברתי (James v. UK 1986).

רחביה (צילום: Adiel lo)

האם הפגיעה בקניינם של בעלי המקרקעין המחכירים דירות ברחביה ובטלביה מקדמת בדומה צדק חברתי? האם היא תוביל לעתיד עירוני טוב יותר לאיזורים אלה? מי הגוף שנכון שיכריע בשאלות אלה – המחוקק? העירייה? היועצת המשפטית לממשלה? בית המשפט? את השאלות האלה אותיר לדיון הקוראים. מכל מקום לשאלות אלה מתלווה שאלה נוספת והיא מי יממן את החקיקה. פגיעה בקניין הפרטי מחייבת על פי המשפט החוקתי בישראל פיצוי הוגן של הנפגע על הפגיעה. החקיקה הבריטית שנזכרה לעיל התנתה את זכויות החוכרים בתשלום פיצוי למחכירים, שישקף את שווי השוק של זכות הבעלים לקרקע, בהתחשב ביתרת תקופת החכירה. המשמעות היא הקצבת הון עתק מקופת הציבור לטובת החוכרים והמחכירים של המקרקעין בטלביה וברחביה. בעוד שההטבות לחוכרים של מקרקעי ישראל נבעו מכך שהמדינה נמנעה מלגבות כספים, כאן יהיה עליה להוציא כספים מקופתה. זו מן הסתם אבן נגף מרכזית שתעמוד בפני יישום כל חקיקה שתכפה פגעה בקניינם של מחכירים פרטיים.

• הכותב הינו מומחה לדיני מקרקעין ולדיני קניין. הוא מלמד קורסים אלה בפקולטות למשפטים במכללה למנהל, באוניברסיטה העברית ובאוניברסיטת תל אביב. אי מייל: [email protected]